[编者按]
《江苏省集体协商条例》总结凝练我省集体协商工作的实践经验和特色成果，顺应劳动关系的时代变革，着力解决集体协商既有立法刚性不足等问题。为了规范平等协商、集体合同的签订和履行，2004年《江苏省集体合同条例》即已颁布。通过近20年的持续推进，我省集体协商工作在取得重要成效的同时，也暴露出集体协商责任主体不明确、执法难到位、对于不愿开展集体协商的用人单位缺乏法律约束力等薄弱环节。新制定的条例既承继被实践证明行之有效的已有制度，又全面体现我省集体协商的创新成果，在协商方式、适用范围、区域性和行业性集体协商、专项集体合同、三方机制、监督保障方面给予进一步规范。本报邀请南京师范大学中国法治现代化研究院立法发展研究所副所长、副教授张鹏，南京师范大学法学院副教授侯海军，从体现其创新性、有特色、可操作的七个方面，对条例进行深入解读。
解读1 创新集体协商灵活形式 降低协商门槛疏通堵点
进入新发展阶段，集体协商工作的发展条件发生深刻变化。囿于用人单位规模、管理水平、经营状况等客观情况和经营管理者主观重视程度，集体协商工作存在着“企业主不愿谈、职工不敢谈、工会干部不会谈”的难点堵点痛点。《江苏省集体协商条例》系统凝练我省集体协商工作在协商方式方面的创新经验，及时总结疫情发生以来我省用人单位开展集体协商的灵活方式，根据集体协商的不同内容与发生情境，创制出普通程序、简易程序和应急程序。三项不同程序就要约提出、协商主体、协商形式、协商期限、协商结果确认等作出差别化规定，形成具有我省地方特色的集体协商方式规范。
第一
创设简易程序，降低集体协商的门槛要求，充分调动职企双方开展集体协商的主动性，推动企业应事、一事一议开展灵活协商，使经常性协商成为化解劳动关系矛盾的重要机制。简易程序着力简化程序方面的要求：一是要约提出，协商要求可采用书面、口头或者其他形式提出。二是协商代表，职工方协商代表由用人单位工会代表担任，若职工方已经选举产生协商代表的，则协商代表参加协商。三是协商形式，双方可采用协商会议、电话沟通、网络协商等形式。四是协商结果，双方可采用会议纪要、备忘录等书面形式确认协商结果，由双方协商代表签字、盖章后即具有法律约束力。值得注意的是，简易程序具有法定例外情形：一旦协商事项需要签订集体合同或者涉及减损职工权益的，双方应当采用普通程序进行集体协商。
第二
设置应急程序，发挥集体协商机制应对劳动关系领域紧急情况的作用。条例针对发生劳动纠纷导致群体性停工怠工、生产经营过程中发现存在重大事故隐患、突发事件影响企业正常生产经营或者劳动关系稳定，以及其他需要立即开展协商的情形，创设集体协商应急程序。相对于普通程序，应急程序更具针对性和灵活性：一是协商要求的提出具有多样性，可以采用书面、口头或者其他形式提出。二是回应机制具有强制性。用人单位或职工方的任何一方提出协商要求，双方必须在二十四小时内开展协商。三是启动主体多元化。除用人单位和职工方要求启动应急程序之外，协调劳动关系三方委员会有权要求用人单位与职工方就前述事项开展应急协商。四是协商成果多元化。对于应急程序协商达成一致意见的，应当通过会议纪要、备忘录等书面文件予以确定。若一方要求签订集体合同的，另一方不得拒绝或者拖延，集体合同草案应当提交职工（代表）大会或者全体职工审议通过。
第三
普通程序强化规范要求，有效保障劳动者的切身利益。主要体现为以下几个方面：一是拓展协商事项覆盖面，将劳动报酬，保险福利，劳动纪律和职工奖惩、考核制度，劳务派遣人员权益保护，裁减人员的条件、程序和补偿标准等涵盖其中。二是突出新就业形态中的集体协商内容，如平台企业以及与平台企业合作用工的企业与劳动者可以就计件单价、订单分配、抽成比例、报酬构成以及支付、工作时间、休息休假、劳动保护、奖惩制度、商业保险、职业伤害保障等开展集体协商。三是协商代表产生的多元保障。若用人单位尚未建立工会的，职工方可以在地方工会的指导下推举代表，或者委托地方工会向用人单位提出协商要求。四是增设期限要求。自接受协商要求的一方答复同意协商之日起计算，共计六十日。经双方协商同意可以适当延长，延长时间不超过三十日。五是强化中止协商与恢复协商的程序要求。协商中出现事先未预料的情况，经双方同意可以中止协商。恢复协商的时间、地点、内容由双方协商确定。但中止期间不计入协商期限。六是集体协商的条件保障。条例新增规定，用人单位应当为协商会议提供会议场所等必要条件。（张鹏 侯海军）
解读2 拓展立法适用范围 反映江苏创新成果
《江苏省集体协商条例》在总结我省集体协商工作实践经验的基础上，参照《工资集体协商试行办法》《中华全国总工会关于积极开展行业性工资集体协商工作的指导意见》等国家有关规定，对集体协商、集体合同的概念作出明确规定。条例凝练我省在程序设定、协商结果等方面的创新成果，将集体协商界定为用人单位与职工方就调整规范劳动关系事项进行平等商谈，并通过集体合同、会议纪要、备忘录等形式对达成一致的事项予以确定的行为。对于集体合同，条例重在区分其与简易程序、应急程序的不同协商结果形式，突出其正式合同文本的定性，将其限定为用人单位与职工方就劳动关系有关事项，通过集体协商签订并经职工（代表）大会或者全体职工审议通过的书面协议，包括就工资调整机制、劳动安全卫生、女职工特殊权益保护等事项签订的专项集体合同，以及区域性、行业性集体合同。
为推动我省更多用人单位通过建立健全内部的集体协商机制以构建和谐劳动关系，条例在原有《江苏省集体合同条例》的基础上适当扩大了集体协商的适用范围。
一是实现企事业单位与社会组织的全覆盖。原有立法中仅将本省行政区域内的企业、民办非企业单位及实行企业化管理的事业单位纳入调整范畴。根据《民法典》对于民事主体的最新规定，新条例明确将调整对象拓展至企业、事业单位和社会组织。
二是创设事业单位聘用人员的参照适用。对于与事业单位建立劳动关系的职工而言，开展集体协商自然适用条例。而对于与事业单位形成聘用关系的工作人员，条例则明确可参照本法开展集体协商。
三是为新就业形态劳动者提供协商平台。近年来，以网约车、网络送餐为代表的平台经济在全球范围内迅速崛起，网约车驾驶员、网约配送员等新就业形态劳动者数量大幅增加。但平台劳动者往往被“困在系统里、绑在算法上、捆在抽成里、游离在社保外”，集体协商的资方主体存在不确定因素。条例着力从集体协商的制度保障角度破解平台劳动者合法权益保障的难题，规定平台企业以及与平台企业合作用工的企业，与依托平台就业但未形成劳动关系的新就业形态劳动者开展集体协商的，参照本条例执行。
上述规定为我省推动集体协商工作、发展基层协商民主奠定了坚实的法律基础。（张鹏 侯海军）
解读3 创新区域和行业集体协商 促进协商提质增效
相较于原有《江苏省集体合同条例》和国内其他地区的集体协商立法情况，《江苏省集体协商条例》在我省集体协商工作实践经验的基础上，从构建劳动关系三方机制、用人单位代表选举和集体合同审议规则、协商主体上代下规则、上级工会和企业代表组织作用设定四个方面进行了创新性规定。
第一健全行业性集体协商组织机制，倡导建立行业性劳动关系三方协商机制。2022年2月，江苏省总工会指导推动南通市总工会等五部门单位成立了全国首个市级快递行业劳动关系三方委员会，实现了全市快递行业协调劳动关系三方机制实体化运作。截至2022年底，我省已有10个设区市建立了快递行业协调劳动关系三方组织，为维护快递行业从业人员合法权益奠定了组织基础。条例吸纳上述劳动关系三方协商机制建设的创新经验，明确人力资源社会保障部门和有关行业主管部门、地方工会和产业（行业）工会、企业代表组织可以建立行业性劳动关系三方协商机制，共同研究、协调处理本行业集体协商中的重要事项和重大问题。
第二完善区域性、行业性用人单位协商代表的产生和集体合同草案审议规则。条例明确提出，依法订立的区域性、行业性集体合同对该区域、行业内的用人单位和职工具有法律约束力，为保障用人单位在协商过程中的参与权和决定权，对用人单位协商代表的产生和集体合同草案的审议作了新设定。
一是规定区域性、行业性集体协商的用人单位协商代表，由区域性、行业性企业代表组织指导和组织区域、行业内的用人单位民主推选并公示后产生；
二是规定区域性、行业性集体合同草案应当征得区域、行业内半数以上用人单位同意。
第三破除职工方区域性、行业性协商主体不健全的壁垒，上级工会可发挥“上代下”作用，组织推进区域性、行业性集体协商。条例明确：
一方面，在区域性、行业性集体协商中，职工方协商代表由区域、行业工会组织职工民主推选并公示后产生。
另一方面，若区域工会、行业工会尚未建立，则由上级工会指导和组织职工民主推选并公示后产生职工方协商代表，并明确一名首席协商代表。
第四注重发挥行业工会、行业协会对于职企双方的全面性作用。《中国工运事业和工会工作“十四五”发展规划》规定：开展“中心城市及县（区）范围内的行业集体协商等具有产（行）业特色的工作”。对此，条例着重强化行业工会、行业协会集体协商工作中所发挥的全面性作用，在原有立法的基础上新增了两者的组织作用。即行业工会应当组织、指导、协调、帮助职工方与用人单位开展集体协商，对集体合同等约定事项的履行情况进行监督；行业协会则应当组织、指导、支持和帮助用人单位开展集体协商。（张鹏 侯海军）
解读4 完善工资集体协商机制 深化薪酬激励创新举措
近年来，江苏各地在开展产业工人薪酬激励改革实践中走出了一条创新之路，在全国率先打造出“能级工资”集体协商的江苏样板。《江苏省集体协商条例》总结凝练上述实践经验，从技术创新和能级工资的专门规定、增加工资的弹性协商、工资专项集体合同的签订等三方面创新职工工资集体协商机制。
第一创设技术创新和能级工资的专门规定。
构建职工技术创新和工作能级等参与分配的薪酬激励机制，是江苏协调劳动关系三方在深入推进产业工人队伍建设改革中的创新之举，该项工作得到国家相关部门的充分肯定。条例在全国率先以地方立法形式确认这一实践创举。首先，条例凝练能级工资的概念，将其界定为用人单位根据岗位评价因素、职工能力级别、工作绩效考核等确认工资标准的分配方式。其次，明确技术创新和能级工资集体协商的形式和结果。条例明确用人单位与职工方可以就技术创新、能级工资等事项进行集体协商，签订专项集体合同，或者在集体合同中专章加以约定。
第二条例增设工资集体协商中增减工资的协商条件。
疫情条件下，用人单位因遭遇经营困难而通过民主协商形式稳定就业、引导职工共渡难关的实践做法，获得了劳动者的赞同与支持。人社部、全国总工会等五机关联合发布的《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间稳定劳动关系支持企业复工复产的意见》明确支持困难企业协商工资待遇：鼓励企业通过协商民主程序与职工协商采取调整薪酬（生活费）、轮岗轮休、缩短工时等方式稳定工作岗位；对暂无工资支付能力的，要引导企业与工会或职工代表协商延期支付，帮助企业减轻资金周转压力。对此，条例在明确职工年度工资增长机制的同时，也确认工资向下调整的机制，即用人单位遭遇生产经营困难的，用人单位或者职工方可以在协商中提出减少工资的要求。
第三条例对工资专项集体合同的签订提出了明确要求。
条例规定用人单位与职工方应当每年就职工年度工资水平、年度工资调整办法和年度工资总收入进行协商，签订工资专项集体合同，或者签订集体合同附件。遇有下述四种情形之一的，包括本单位利润增长的、劳动生产率提高的、当地人民政府发布的工资指导线提高的、本地区本年度城镇居民消费价格指数明显增长的，用人单位或者职工方均可提出增长工资的集体协商要求。（张鹏 侯海军）
解读5 强化工会组织作用发挥 补足协商主体缺位短板
开展和推进集体协商工作，是工会旗帜鲜明维护职工合法权益、构建中国特色和谐劳动关系的重要体现。《江苏省集体协商条例》注重强化工会在集体协商中的职能和作用，具体体现为以下四个方面的规范与保障。
第一在区域性和行业性集体协商中，创新规定上级工会的“上代下”作用，强化区域性、行业性集体协商顺利开展的主体保障。近年来，货车司机、网约车司机、快递员、外卖配送员等新就业形态劳动者大幅增加，由于平台企业用工形式复杂，新就业形态劳动者分布广泛、就业灵活、流动性强，工会组建工作面临新情况新问题，传统建会入会模式难以实现有效覆盖。为解决尚未建立区域性、行业性工会的短板，条例创造性地引入上级工会的力量。条例在第四十一条第二款中规定，在区域性、行业性集体协商中，当区域工会、行业工会尚未建立，无法选举产生职工方协商代表时，职工方协商代表由上级工会指导和组织职工民主推选并公示后产生，并明确一名首席协商代表。
第二强化地方工会参与集体协商争议处理的职能发挥。
· 一是工会参与争议处理的强制性规范。条例规定，一旦发生涉及人数较多、影响较大的集体协商争议，县级以上地方人民政府应当统筹人力资源和社会保障、公安、司法行政、国有资产监督管理、信访等有关部门，会同同级工会、企业代表组织共同协调处理。
· 二是工会参与争议处理的保障性规范。条例规定在人力资源和社会保障部门处理集体协商争议时，可以会同同级工会以及用人单位方面代表共同进行。
· 第三强化上级工会对于下级工会工作人员的监督权。对于工会及其工作人员在集体协商工作中不依法履行职责或者损害职工合法权益的，条例第五十四条第二款规定，上级工会对其加以责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
· 第四完善区域工会的概念。对区域工会的概念进一步加以完善，在第四十条中明确“区域工会”是指乡镇、街道、村、社区、开发区、工业园区、商业区、商务楼宇工会等，从而为条例实施、激活区域工会这一兜底组织、“末梢神经”提供了法律保障。（张鹏 侯海军）
解读6 创制劳务派遣协商新模式 破解新业态劳动者维权难
《江苏省集体协商条例》创制劳务派遣集体协商新模式，着力破解新业态劳动者保护难题。
目前我国劳务派遣用工形式快速发展，但实际用工单位与劳动者之间不存在直接劳动雇佣关系。根据我国《劳动合同法》的规定，劳务派遣单位与劳动者签订劳务派遣协议，劳动者则接受派遣至企业（即用工单位）进行劳动。劳务派遣职工的工资普遍低于企业正式职工，甚至低于在同岗位或相似岗位上工作的正式职工，由此引发同工不同酬的问题。对此，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》在“拓展居民收入增长渠道”部分中强调，规范劳务派遣用工行为，保障劳动者同工同酬。因而，将劳务派遣职工的劳动报酬和劳动条件等（特别是工资水平及增长问题）纳入集体协商的现实需求非常迫切。
此次立法突破原有地方立法限制，着力构建劳务派遣职工权益保护的集体协商方式，确定劳务派遣职工和劳务派遣单位正常开展集体协商的形式和程序。
一是明确将劳务派遣职工权益保障纳入集体协商立法调整范围。
条例在第十二条第一款中规定，“劳务派遣人员权益保护”属于“直接涉及职工切身利益的规章制度或者重大事项”的内容之一，凡是用人单位制定、修改或者决定劳务派遣人员的权益事项时，应当与职工方开展集体协商。
二是明确劳务派遣职工的代表参与用工单位集体协商的法定要求。
为推动劳务派遣职工更为有效地参与用工单位的集体协商，建立劳务派遣工正常工资调整机制，实现内部统一的薪酬分配制度，稳步改善劳务派遣职工的劳动待遇，条例在第二十六条第二款规定，在用人单位的职工方代表选定过程中，若集体协商内容与劳务派遣工等特定群体利益相关的，职工方协商代表中应当有该群体代表。（张鹏 侯海军）
解读7 创制硬措施 监管“长牙齿”
监督保障机制是提升集体协商质效的关键所在。为维护职工和用人单位合法权益，构建发展和谐稳定的劳动关系，《江苏省集体协商条例》在原有立法中“争议的处理”一章的基础上，突出集体协商的监督保障内容，形成条例第六章“监督保障和争议处理”。该章规定从以下三个方面对集体协商的监督保障提出了新的明确要求。
一将集体协商的有关情况纳入劳动保障监察范畴。
《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》中指出，加快完善集体协商和集体合同、劳动保障监察等方面的制度，加强构建和谐劳动关系的法治保障。为此，条例在第四十六条中新增规定：人力资源社会保障部门应当将用人单位开展集体协商、签订和履行集体合同情况纳入劳动保障监察范围，记入劳动保障守法诚信档案，及时纠正和处理用人单位违法行为，并依法向社会公布。
二强化工会对于违法行为的监督和纠正权力。
《中华全国总工会关于贯彻落实党的十八届四中全会精神大力推进工会工作法治化建设的实施意见》中指出，要推行工会劳动法律监督意见书和建议书制度，充分发挥工会劳动法律监督组织和监督员作用，加大工会劳动法律监督力度。对此，条例着力强化工会在集体协商监督中的作用，在第四十七条专门规定用人单位实施违反本条例规定的行为的，工会有权督促其及时改正，并在必要时发出《工会劳动法律监督意见书》；若用人单位拒不改正的，县级以上地方总工会可以向同级人力资源社会保障等有关部门提出《工会劳动法律监督建议书》，接到建议书的同级人力资源社会保障等部门应当依法及时处理。
三深入推进集体协商指导员建设与保障。
《中国工运事业和工会工作“十四五”发展规划》中指出，力争到2025年底，基本实现专职集体协商指导员队伍对县级以上工会组织的全覆盖；加强专职集体协商指导员等的培训力度和统筹管理。为此，条例在第四十八条专门规定，我省县级以上地方总工会应当建立集体协商指导员队伍，在从事劳动关系领域工作的专家、学者、律师、企业管理工作者等方面人士中聘任集体协商指导员；集体协商指导员可以接受人力资源社会保障部门、地方工会、企业代表组织的委托，指导、帮助、参与集体协商；并强调加强集体协商指导员的培训、考核和监督。（张鹏 侯海军）